На шляху до кліматичної нейтральності: Україна прийняла закон
Верховна Рада ухвалила євроінтеграційний законопроєкт № 11310 про основні засади державної кліматичної політики. Законопроєкт підтримали 284 депутати.
Це був один з маяків за Ukraine Facility Plan – програми фінансової допомоги Україні від ЄС на 50 млрд євро. Наразі закон направлений на підпис президентові України.
Закон визначає правові та організаційні засади державної кліматичної політики, спрямованої на забезпечення низьковуглецевого та сталого розвитку України, її екологічної, продовольчої та енергетичної безпеки, досягнення кліматичної нейтральності, забезпечення пом’якшення наслідків зміни клімату та адаптації до неї, виконання міжнародних зобов’язань України у сфері зміни клімату та інші ключові положення державної кліматичної політики. Зокрема:
на рівні закону закріплено юридично обовʼязкові кліматичні цілі України. Державна кліматична політика спрямована на досягнення кліматичної нейтральності України до 2050 року, а проміжною цілю є зменшення обсягів викидів парникових газів щонайменше на 65 відсотків до 2030 року відповідно до рівня 1990 року.
Закон визначає, що збройна агресія рф проти України та її наслідки можуть вважатись причиною відступів у досягненні кліматичної нейтральності України. У Законі, серед іншого, зазначено: "Україна прагне досягнення цілей державної кліматичної політики … з урахуванням узгоджених з міжнародними зобов’язаннями України … можливих відступів, обумовлених здійсненням рф збройної агресії проти України та її наслідками" (ч.5 ст. 4).
Окрім того, у Законі передбачені ще два види цілей – довгострокові та середньострокові цілі державної кліматичної політики. Як зазначено у документі, довгострокові цілі визначаються виключно Законом. Закон перераховує такі цілі (до прикладу, досягнення кліматичної нейтральності шляхом соціально справедливого та економічно ефективного переходу до низьковуглецевого розвитку, підвищення опірності та зниженні ризиків, пов’язаних із зміною клімату, забезпечення низьковуглецевого та сталого розвитку України). Проте Закон не дає кількісних вимірів довгострокових цілей. Встановлення ж середньострокових кліматичних цілей виведено з компетенції ВРУ і віднесено до повноважень уряду, оскільки такі визначатимуться у Довгостроковій стратегії низьковуглецевого розвитку України, що затверджуватиметься КМУ.
визначено субʼєкти та їх компетенцію з питань державного регулювання та управління у сфері державної кліматичної політики. Закон визначає суб’єктів на загальнонаціональному, регіональному та місцевому рівнях, включає наукову складову до кліматичної політики, а також сприяє залученню громадянського суспільства до формування і реалізації кліматичної політики.
Парламент України не лише визначатиме основні засади державної кліматичної політики, але й здійснюватиме парламентський контроль за формуванням та реалізацією державної кліматичної політики. Передбачено щорічний розгляд ВРУ інформації КМУ про хід та результати реалізації політик та заходів щодо пом’якшення зміни клімату та адаптації до неї (п. 3 ч. 2 ст. 5), а також інформування урядом про хід реалізації та результати виконання Довгострокової стратегії низьковуглецевого розвитку України, Національного плану з енергетики та клімату, Стратегії адаптації до зміни клімату (п. 7 ч. 3 ст. 5). Водночас Закон залишив відкритим питання подальших дій ВРУ за результатами такого інформування, заходів, які може чи повинен вжити Парламент України, їх обовʼязковості для врахування КМУ.
Закон містить положення щодо інформування Урядом України ВРУ про стан виконання Закону через два роки з дня набрання ним чинності. Знову ж таки, залишено поза увагою питання подальших дій ВРУ за результатами такого інформування, але уже з огляду на те, що сам парламент повинен/зобовʼязаний зробити в частині удосконалення законодавчого регулювання. Проблематика виходить за межі кліматичної політики та стосується необхідності впровадження ВРУ механізмів системного перегляду законів, з метою перевірки й оцінки останніх на їх актуальність, ефективність і результативність.
Одним із принципів, визначених Законом, є інтеграція державної кліматичної політики в усі сектори економіки та в усі сфери державної політики. Його втілення потребуватиме чіткого координаційного механізму, зокрема й у системі органів виконавчої влади. Закон поклав на КМУ координацію роботи міністерств, визначив повноваження міністерств з окремих питань формування та реалізації державної політики, створення консультативного, дорадчого чи іншого допоміжного органу з питань зміни клімату для ефективної координації діяльності органів виконавчої влади. Водночас усі згадані елементи в більшій чи меншій мірі існують у системі органів виконавчої влади України, але зараз є недостатньо чи малоефективними у просуванні та досягненні результатів державної кліматичної політики. Тому уже від КМУ очікується розроблення результативного координуючого механізму. Цьому сприятиме досвід уряду у просуванні євроінтеграційних реформ та реформ із цифрової трансформації України, що передбачив пріоритизацію таких реформ, покладення їх впровадження на спеціальних віце-прем’єр-міністрів, заступників міністрів.
Закон визначає низку принципів, на основі яких має формуватися та реалізовуватися державна кліматична політика. Але значна частина з них лише задекларована і не знайшла подальшого втілення у положеннях закону. З огляду на зазначене вигідно відрізняється принцип «наукової обґрунтованості». Його втілення передбачає створення Науково-експертної ради з питань зміни клімату та збереження озонового шару, ключовим із завдань якої є наукове забезпечення формування державної кліматичної політики, досягнення її цілей.
Закон не залишив і поза увагою залучення громадськості та інших заінтересованих сторін до формування, реалізації, моніторингу та оцінки державної кліматичної політики. Зокрема стаття 22 присвячена інформуванню громадськості, її участі та доступу до інформації щодо зміни клімату. Вона відображає загальні підходи інформування та залученості громадськості, що притаманні для державної довкіллєвої політики. Більш конкретні підходи законодавець відобразив у вимогах щодо залученості експертних організацій та громадськості до розроблення секторальних (ч. 3 ст. 12), регіональних і місцевих програмних документів (ч. 4 ст. 14). Водночас така конкретизація відсутня щодо ключових програмних документів державної кліматичної політики (наприклад, Довгострокової стратегії низьковуглецевого розвитку України, Національно визначеного внеску України до Паризької угоди, Національного плану з енергетики та клімату, Стратегії адаптації до зміни клімату).
Доцільно було б у Законі передбачити положення про особливості залучення громадськості до державної кліматичної політики. Частина acquis ЄС, яке Україна зобов’язана була імплементувати, прямо вимагає цього. Зокрема, Регламент 2018/1999 (на виконання якого спрямований Закон) передбачає, що кожна держава встановлює багаторівневий діалог з питань клімату та енергетики відповідно до національних правил, в рамках якого місцеві органи влади, організації громадянського суспільства, бізнес-спільнота, інвестори та інші відповідні зацікавлені сторони, а також широка громадськість можуть активно залучатися та обговорювати різні сценарії, передбачені для енергетичної та кліматичної політики, в тому числі на довгострокову перспективу (ст. 11).
визначено програмні документи державної кліматичної політики. Закон передбачив затвердження низки програмних документів державної кліматичної політики. Вони мають бути ухвалені на різних рівнях кліматичної політики (загальнодержавному, секторальному, регіональному та місцевому рівнях), стосуються питань помʼякшення та адаптації до зміни клімату.
Документ також передбачив включення кліматичних питань і в інші акти планування державної політики, зокрема врахування цілей державної кліматичної політики у програмах комплексного відновлення АРК, областей, територій територіальних громад.
Водночас Закон не дає чіткого розуміння системи програмних документів державної кліматичної політики. Цього можна було б уникнути, включивши у ст. 1 Закону термін "програмні документи державної кліматичної політики", або окрему статтю до Розділу IIІ "Планування державної кліматичної політики", яка окреслила б систему програмних документів.
Схвалення Закону України "Про основні засади державної кліматичної політики» є важливим і необхідним кроком на шляху України до ЄС, її сталого розвитку та пріоритетності боротьби зі зміною клімату. Його ефективна реалізація потребуватиме подальшого напрацювання підзаконних нормативно-правових актів, які деталізуватимуть механізми впровадження нових політик. Особливої уваги потребуватиме питання забезпечення стабільного фінансування кліматичних заходів і проблема відкладення набрання чинності ст. 21, яка передбачає фінансування заходів, спрямованих на досягнення цілей державної кліматичної політики.
Зоряна Козак, старший аналітик Ресурсно-аналітичного центру "Суспільство і довкілля", спеціально для "Української енергетики"
