Реформи в надрокористуванні: і на роздоріжжі, і на часі

Про реформи у надрокористуванні говорять багато і давно, особливо із кожною зміною керівництва в галузі. Варто відмітити і певні здобутки: так, останніми роками стала стрункішою дозвільна система, оскільки багатьма проміжними процедурами при отримання спецдозволів на користування надрами займається Держгеонадра, а не надрокористувачів, нарешті почала працювати норма про 5% ренти із нафтогазовидобутку для органів місцевого самоврядування, доволі значні позиції посіла ініціатива прозорості у видобувних галузях (EITI), яка силами кількох етузіастів робить справді велику роботу для приведення галузі до цивілізованого рівня.   

Однак масштабних реформ у галузі все ж не відбувається, адже в Україні немає спільного бачення моделі надрокористування. Є енергетична стратегія, є Біла книга реформ у нафтогазовій галузі Американської торгівельної палати, є окремі пропозиції у формі нового проекту Кодексу про надра, є пропозиції потужних асоціацій видобувного ринку, однак узгодженого цілісного бачення галузі немає. Добре, що таку візію починає формувати громадський сектор. Так, експерти пропонують учасникам ринку відповісти на базові питання: чи бажає держава орієнтуватись на великі чи малі компанії, приватні чи державні, яка роль органів місцевого самоврядування та центральних органів влади, як обрати найбільш оптимальну дозвільну модель (не може, приміром, одне підприємство отримувати дозволи за 2 тижні, а інше, у іншому регіоні- по півроку).

Що потрібно зробити для пришвидшення реформ у галузі? Саме на ці завдання давайте спробуємо відповісти.

1. Створити інституційного лідера у галузі, зокрема, упорядкувавши відносини Мінприроди і Держгеонадра у секторі. В плані інституційної взаємодії між різними центрами прийняття рішень існує якщо не прірва, то точно відсутність належного співробітництва. На різних етапах проекту з пошуку та видобутку корисних копалин такі центри і важелі впливу переходять від органів місцевого самоврядування, до Держгеонадра із її особливим статусом і штрихпунктирним підпорядкуванням Мінекології, до власне Мінекології, Міненерго (для горючих корисних копалин), екологічних управлінь обласних державних адміністрацій тощо. Це не включає в себе різні земельні проблеми і питання, що належать до компетенції місцевих громад. Таким чином, коли виникає елементарна потреба позбирати докупи усі дозвільні процедури щоб хоча б дати можливість потенційному інвесторові розпланувати свою діяльність, лише юридичні фірми (і то окремі) можуть представити [свій, авторський] варіант матриці дозвільних процедур. Секторові елементарно бракує такого посібника (путівника), як  наприклад, це працює у Британії.

2. Окреслити межі дискреції органів місцевого самоврядування у дозвільних процедурах. Органи місцевого самоврядування нерідко стають каменем спотикання для видобувного бізнесу. Діюча законодавча архітектура позбавлена будь-яких важелів впливу на ситуацію, коли обласні ради не хочуть погоджувати спецдозволи для надрокористувачів. Жоден суд не може змусити їх надати погодження або гірничий відвід. Серед креативу, який останнім часом траплявся на очі, був проект рішення обласної ради «щодо відмови у видачі гірничого відводу». За цей проект обласним депутатам пропонувала проголосувати постійна комісія із надрокористування при одній із обласних рад на Західній Україні після піврічних роздумів. Якщо обласні депутати проголосували б «за», то гірничий відвід не буде надано, якщо «проти» - то підприємство усе рівно залишиться «із носом».

З одного боку обласні ради повинні мати вагомий голос при вирішенні питань, що безпосередньо стосуються екології та економіки регіону, а з іншого правовий вакуум у випадках триваючої бездіяльності місцевих органів влади суттєво підриває довіру до сектору. Дещо змінилась ситуація для нафтогазового сектору, де 5% від рентних платежів з цього року має залишатись у місцевих бюджетах. Подивимось, чи цей аргумент вплине наприклад на Полтавську обласну раду, яка не поспішала у 2017 році погоджувати спецдозволи для нафтогазових проектів. Чим такі прецеденти обертаються для економіки країни- неважко здогадатись. Із поглибленням децентралізації проблеми лише зростатимуть. Це питання викличе найбільше питань та протиріч, дискусія щодо цього завжди піднімається гостро, але час для відвертої розмови настав.

3. Систематизувати розпорошені дослідження щодо кращих світових практик, звівши їх в єдине, узгоджене бачення моделі надрокористування. Тут доцільно зазначити про відсутність беззаперечного зразку та неоднорідну регуляторну практику в ЄС, Північній Америці, зрештою у світі. Щодо ЄС, у них практично немає єдиного підходу до регулювання галузі, окрім вимоги щоб доступ до ліцензійних прав отримувались на засадах конкуренції. Таким чином сектор видобутку, на відміну, наприклад, від ринку газу, не увійшов до угоди про Асоціацію між Україною та ЄС, тому у цій царині Україну нікому підганяти у реформах. Свого часу посольство Великої Британії в Україні започаткувало UK-Ukraine Regulatory Dialogue, у рамках якого упродовж 2014-2015 років українські науковці і державні службовці мали можливість вивчити регуляторне поле Великої Британії, зокрема і дозвільну модель. Ця модель виявилась доволі близькою до української, але, на жаль, на стільки ж довготривалою у часі і відповідно настільки неефективною, особливо, що стосується видобувної галузі на суші. Непогані приклади щодо регулювання галузі надходили із Польщі, особливо під час буму на сланцевий газ. Також є прекрасні моделі у Канаді, де один орган служить «парасолькою» для усіх дозвільних процедур, навіть у земельних питаннях. Однак усе це окремі елементи, які давно необхідно позбирати в один пазл.  Усі існуючі до цього напрацювання аналітиків, у тому числі за кошти міжнародних донорів, так і залишаються пилитись (тепер уже на сайтах і навіть у відкритому доступі), але до якісного переформатування сектору вони не призвели.

4. Поглибити лібералізацію у царині доступу до геологічних даних. У той час як окремі країни, наприклад Норвегія, Нідерланди рекламують свої корисні копалини, оцифровують геологічні дані, у нас досі превалює підхід, що геологічні дані- це поняття із категорії «державна таємниця» і що будь-яка лібералізація у цій царині обов’язково призведе до «неприємностей» від правоохоронців. З одного боку є багато потенційно цікавих для інвесторів геологічних даних, які містяться на застарілих фізичних носіях, на які були потрачені державні кошти, які потрібно повертати, тому доступ до них, за логікою державних службовців, повинен бути обмеженим і платним.  З іншого боку світ давно вирвався вперед, компанії потребують оцифровки геологічних даних для їх швидкої інтерпретації. Коштів на таку оцифровку у держави звісно нема,  а якщо хтось розпочинає розмову щодо залучення приватних інвестицій у цю діяльність- то стикається із закидами у стилі «#зрада». Навіть оцифровка за гроші міжнародних донорів свого часу була розцінена «диванною сотнею» як «розбазарювання державного добра». У такій ситуацію будь-який керівник двічі подумав би, перш ніж взяти на себе відповідальність щодо лібералізації сектору.
5. Позбутися пріоритетів «бідного» - отримати вже і зараз. Досі у секторі превалюють короткострокові інтереси, себто фіскальні. Так, згідно з нашим законодавством спецдозвіл на користування надрами на аукціоні отримує компанія, яка заплатила за нього більше грошей (вже і зараз), а не та, яка могла б запропонувати ширшу програму робіт і, відповідно, сплатити більші податки згодом, найняти і навчити більше людей. Також проблемою залишаються «сплячі» спецдозволи на користування надрами, коли такі спекулятивні переможці аукціонів фактично чекають потенційного покупця, щоб уступити свої права за премію. На сьогодні це коло можливо розірвати лише у судовому порядку (можете у цьому місці посміхнутись).

Є світовий досвід боротьби із цим явищем, наприклад, введенням щорічної оплати за користування ліцензійною ділянкою в залежності від площі (що спонукає ефективно використати ввірений ресурс і повернути державі ту частину, яка виглядає неперспективною), а також надавати дозвіл на пошуки корисних копалин на неексклюзивній основі. Однак такі рішення найімовірніше будуть непопулярні серед впливових представників сектору.

Добре, що на сьогодні, після відходу великих міжнародних гравців у 2014-15 роках із сектору, до нього усе ж повертається увага як аналітичних центрів, так і міжнародних донорів. Однак, видається, що на сьогодні сектор потребує відповідей на елементарні питання, щоб принаймні знати куди рухатись. Саме таке інтегральне мислення і лідерство дійсно на сьогодні є затребуваним. І, звісно, потрібен хтось, хто б взяв за себе політичну відповідальність (на рівні керівництва уряду) хоча б заявити, що реформи потрібні, вони будуть, і будуть некосметичні.