Субсидії: розворот до ефективності | Українська Енергетика
Banner map ukr

Субсидії: розворот до ефективності

14 липня 2020
Субсидії: розворот до ефективності

Замість шалених витрат на субсидії країні вже сьогодні потрібна стратегії подолання енергетичної бідності

34% домогосподарств в Україні отримують допомогу на сплату комуналки. Це означає, що приблизно третина сімей не в стані самотужки платити за найнеобхідніші послуги – тепло, воду, газ, електрику тощо. Однак існуюча система субсидій не здатна вивести їх з енергетичної бідності, переконані експерти.

Що каже досвід інших

Україна – не єдина країна у світі, де людям видають грошову допомогу на оплату житлово-комунальних послуг. Система житлових субсидій діє в Австрії, Бельгії, Болгарії, Великій Британії, Греції, Данії, Іспанії, Італії, Німеччині, Польщі, Португалії, Румунії, Словаччині, Фінляндії, Франції, Чехії, Швеції тощо. Моделі надання субсидій – різняться, але водночас мають спільні підвалини – допомога завдяки персоніфікації надається лише людям, які дійсно потребують її.

У Литві можна отримати допомогу на оплату опалення та гарячої води...

Наприклад, у Німеччині та Франції малозабезпечені (здебільшого багатодітні сім’ї та пенсіонери) можуть отримати субсидії від держави на оплату оренди житла, оскільки мати власне житло для багатьох мешканців цих країн є надто дорого. До того ж у Франції з 2018 року запровадили так званий “енергетичний чек” для оплати рахунків за енергоносії та/або заходи з енергоефективності. Його дають домогосподарствам, чиї доходи не дотягують до певного визначеного рівня. 2018 року в середньому такий чек для 4 мільйонів бенефіціарів (7% населення) становив 157 євро. В Литві можна отримати допомогу на оплату опалення та гарячої води.  В Естонії вразливим споживачам надаються виплати по бідності, прив’язані до комунальних платежів. Допомогу в 2018 році отримували лише ті, в кого дохід після всіх витрат за комунальні послуги та товари першої необхідності складав менше 90 євро. У Польщі житлові субсидії існують у вигляді “Житлового додатку”, але він стосується лише кількох відсотків громадян. Зазвичай це самотні особи та сім’ї, чий місячний рівень доходів нижчий за мінімальну зарплату в країні, і які мають житло з маленькою площею (не більше 35 м2 для однієї особи, 40 м2 – для двох, 45 м2 – для трьох тощо). Окрім того, особливо вразливі споживачі можуть додатково отримувати “надбавку на електроенергію”, яка в 2018 році становила від 11 до 18 злотих на місяць, залежно від кількості осіб у сім’ї. Для порівняння – середній розмір рахунку за електроенергію на місяць складав 30-80 злотих.

“У Великій Британії одна з найпопулярніших моделей субсидій передбачає, що субсидіанту дають 800 фунтів на опалювальний сезон, – розповідає Святослав Павлюк, виконавчий директор Асоціації “Енергоефективні міста України”. –  А що він робить із цими грошима купує собі за них ковбасу чи енергію це його справа”. Втім, звісно, мешканець, який отримує ці гроші, буде зацікавлений витратити менше енергоресурсів, щоб купити, умовно кажучи, ковбасу.

Отже, навіть у багатьох розвинених західних країнах застосовують систему субсидій, проте таку допомогу від держави отримує незначна частка населення (здебільшого кілька відсотків) й часто лише на певний визначений період – наприклад, на рік. Це робиться для того, щоб людина мала стимул покращити умови свого життя шляхом пошуку нової, вище оплачуваної роботи, а також шляхом економії енергоресурсів. 

3,2 мільйона сімей мають субсидію і 1,8 мільйона – пільги...

Субсидії в Україні

У нашій країні допомогу на оплату житлово-комунальних послуг отримує третина домогосподарств, а саме: 3,2 мільйона сімей мають субсидію і 1,8 мільйона – пільги. На цю підтримку з державного бюджету цьогоріч піде 39,33 мільярда гривень наших з вами податків. Такі дані оприлюднила заступник міністра розвитку громад і територій Наталія Хоцянівська.

За даними Держстату, з 2010 до 2014 року в Україні спостерігалась тенденція поступового скорочення кількості домогосподарств, що отримували субсидії. Проте в 2015 році, у порівнянні з попереднім, кількість наданих субсидій домогосподарствам зросла втричі й продовжувала зростати до 2018 року.

У певні періоди механізм субсидій охоплював понад половину домогосподарств! Зараз, порівнюючи з попередніми роками, кількість сімей, яким призначено субсидії, та суми, що йдуть на таку підтримку з бюджету, почали зменшуватися.

Так, у 2018 році їх отримали близько 25% домогосподарств, й обсяг такої державної допомоги склав 71 млрд грн, або близько 2% від ВВП. Вже минулого року ця сума мала становити 55 млрд грн, але її зменшили до 47 млрд грн. Втім це не означає, що людей, які не в змозі сплачувати житлово-комунальні рахунки й тому потребують підтримки держави, стало менше. Просто система субсидій у нашій країні влаштована таким чином, що не бачить багатьох нюансів і може просто викинути потребуючу допомоги людину за борт. Натомість може матеріально підтримувати цілком забезпечених людей.

Замість економії – більші витрати

Усе це означає, що дана система, яка з’явилася в Україні ще 1995-го, була неефективною аж до минулого року. І не просто неефективною, а вкрай обтяжливою для бюджету, непрозорою й мала низьку адресність. Субсидії повинні були допомогти людям справитися із запровадженням ринкових цін на енергоресурси і, відповідно, із підвищенням тарифів. Проте гроші отримували не споживачі, як би це мало бути за законом “Про житлово-комунальні послуги”, а підприємства-надавачі житлово-комунальних послуг – нібито з метою захистити їх від неплатежів. За таких умов ніхто не був зацікавлений економити енергоресурси.

“Субсидії на житлово-комунальні послуги, звісно, впливають на енергоефективність. Але тут все залежить від того, що і як субсидувати. Можна субсидувати, наприклад, газ, тепло, електроенергію, а можна видавати субсидії адресно”, – зауважує експерт Михайло Павличенко. На його переконання, збільшення цін на енергоносії та тепло повинно супроводжуватися адекватною підтримкою найбідніших верств населення, тих, хто не зможе платити за себе. Але для цього потрібні адресні субсидії.

Вплив субсидій на енергоефективність тривалий час був негативним. Люди, які отримували їх, замість зменшувати витрати ресурсів, навпаки, збільшували їх, щоб отримувати ще більше субсидій. Представники департаменту енергоефективності “Нафтогазу” проаналізували витрати енергоресурсів споживачами “Кіровоградгазу”, які живуть в однакових багатоповерхівках. Виявилося, що ті з них, які отримували субсидії, споживали газ на індивідуальне опалення у 1,6 разу більше, ніж споживачі без субсидій. Також отримувачі субсидій, які мали можливість регулювати температуру в своїх помешканнях, виставляли її на рівні 24-26 градусів і відчиняли кватирки, коли їм було загаряче. Водночас температура в їх сусідів без субсидій не перевищувала 20 градусів.

Це доводить неефективність діючої системи субсидій в нашій країні. Позитивні зрушення в цьому напрямі стали помітними після 2018 року, коли в країні почали впроваджувати монетизацію субсидій. Із весни 2019-го року таку допомогу почали виплачувати людям готівкою. Із 1 січня 2020 року українці отримали право переходити на готівкову форму виплату житлових субсидій в будь-який час. Завдяки монетизації в них з’явився стимул економити воду, тепло, газ та електроенергію, бо завдяки цьому можна було витратити зекономлену субсидію на будь-які власні потреби.

“Субсидіанти зараз є найменш зацікавленими у термомодернізації своїх домівок. Питання вирішує монетизація субсидій”, – констатує Михайло Павличенко.

Копняк монетизації

“Раніше можна було сказати, що система субсидій, яка існувала в нас до появи монетизації субсидій, була вбивцею енергоефективності, – впевнена Тетяна Бойко, координаторка житлово-комунальних програм мережі "Опора". – Отримувачі такої допомоги жодним чином не були зацікавлені у проведенні енергоефективних заходів. Не секрет, що основний аргумент для людей – це гаманець. Можна багато говорити про свідомість, але якщо немає економічної зацікавленості, то свідомість падає в десятки разів”. Ситуація змінилася лише тоді, коли з’явилась монетизація субсидій, зазначає експертка. Українці почали отримувати живі гроші (за нормативами), фактично сплачувати за показниками лічильників, і тепер – чим більше вони економлять, тим більше в них залишається грошей на руках. “Люди побачили, що це вигідно, що ці кошти можна вкласти в енергоефективність і завдяки цьому заощадити ще більше”, – додає Тетяна Бойко.

Монетизація субсидій є одним із заходів, який може спонукати субсидіантів вкладати кошти в заходи з енергоефективності, – підкреслює експерт Михайло Павличенко. – Щодо інших мешканців, то їм просто треба розуміти свою вигоду. Адже кошти, вкладені в термомодернізацію – це ті гроші, які повертаються навіть при нинішньому рівні цін на енергоресурси”.

Звісно, зараз була би дуже доцільною якомога більша підтримка енергоефективних заходів і програм державою, та попри зменшення цього року фінансування субсидіантів і пільговиків майже на 16 мільярдів гривень у порівнянні з попереднім роком, видатки з бюджету на заходи з енергозбереження і підвищення енергоефективності (включно з фінансуванням Фонду енергоефективності) залишилися на попередньому “несерйозному” рівні – 2 млрд грн. Тому масової термомодернізації житла, яке на 80% застаріле, на жаль, не відбудеться.

Квадратні метри і бідність

Звісно, кількість субсидіантів та пільговиків потрібно зменшувати, бо, як свідчать перевірки, доволі часто допомогу дістають ті, хто не мав би отримувати її. Наприклад, за даними Мінсоцполітики, у 2017 році під час опалювального сезону житлові субсидії отримували 1 мільйон громадян із високим рівнем матеріального забезпечення або з тіньовими доходами. Зокрема, такою допомогою від держави тоді скористалися 23,4 тис. домогосподарств у будинках площею більше 200 кв. м, а також 28,5 тис. домогосподарств у квартирах площею понад 120 кв. м. У 2019 році Міністерство фінансів перевірило 24,5 млн пільговиків, одержувачів субсидій і соціальних виплат. Тільки за жовтень минулого року було підтверджено 14,7 тис. випадків неправомірного отримання виплат на суму 27,4 млн грн, які потрібно було повернути до бюджету.

Боротися з такими явищами, а також скоротити загальну кількість отримувачів субсидій, пільг і пенсій повинен прийнятий минулого року закон “Про верифікацію і моніторинг державних виплат”. Крім того, нещодавно у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт “Про внесення змін до закону “Про судовий збір”, який має спростити стягнення субсидій, пільг і пенсій, отриманих неправомірно.

“У багатьох європейських країнах загальний підхід такий: якщо людина має бодай якусь нерухомість, то це вже не бідна людина, – зауважує Тетяна Бойко. – У нас проблема набагато ширша, бо люди мають такі доходи, що не в стані оплатити комуналку. Тому ми не можемо повністю скопіювати міжнародний досвід у цьому питанні”. Теоретично, зазначає експертка, якщо у вас є майно і ви не можете його утримувати, значить ви не можете бути його власником. Проте це – загальний підхід у Європі, але він – не для нас . “Я вірю, що ми колись прийдемо до нього, але зараз, мабуть, неправильно було б усіх ламати через коліно, бо в нашій країні вже склалася певна система відносин, яку не змінити одним махом”, – додає Тетяна Бойко.

стандарти бідності треба переглядати...

“Треба розуміти, що ті субсидії, які держава виплачує людям, щоб, наприклад, здешевити газ, електрику тощо, не беруться з повітря, бо надходять із наших з вами податків, – зауважує Михайло Павличенко. – Тобто в нас спершу ці гроші взяли, а потім трохи дали. Однак важливо те, кому вони дістаються. Уявімо собі, що субсидія на опалення складає, скажімо, 10 грн на м². Якщо одна людина має квартиру площею 20 м² у “малосімейці”, то виграє завдяки субсидіям 200 грн (10 грн х 20 м²). Проте інша особа, яка має житло площею 100 м², виграє 2 000 грн”. Отже, робить висновок співрозмовник, субсидії витрачаються в основному на багатшу частину населення. Такий розподіл грошей є несправедливим.

Із цією думкою погоджується Святослав Павлюк: “Людину, яка має квартиру площею 90 м² на Хрещатику, бідною назвати складно. Тим не менше вона буде подаватися на субсидії. Отже, стандарти бідності треба переглядати”.

І, безперечно, слід вдосконалювати систему соціального захисту, переконана Тетяна Бойко, щоб нею не зловживали, тому що є випадки, коли люди мають у власності достатньо нерухомості, яку б можна було продати й утримувати не одну квартиру. Але водночас ці особи не мають офіційного доходу. І таким чином продовжують отримувати субсидії й висіти на шиї своїх співгромадян, які за це платять своїми податками. Тобто держава постійно повинна працювати над тим, як удосконалювати й робити цю систему більш справедливою. “Водночас те, що в нас є зараз (після запровадження монетизації) вже набагато більший крок вперед у порівнянні з тим, що було три-чотири роки тому”, – вважає співрозмовниця.

зменшувати частку субсидіантів в Україні потрібно за рахунок прозорого обліку споживачів, адресності та верифікації...

Перспективи субсидій

На переконання експертів, зменшувати частку субсидіантів в Україні потрібно за рахунок прозорого обліку споживачів, адресності та верифікації. А для цього потрібен реєстр отримувачів, де були б усі необхідні дані (про доходи, кількість членів сім’ї, стан житла, наявність лічильників, витрати ресурсів, проведені енергозберігаючі заходи тощо). 

Також зменшити кількість людей, які отримують допомогу від держави на оплату житлово-комунальних послуг, можна було би завдяки покращенню добробуту громадян. “Потрібно розуміти, що наш рівень доходів у середньому також залежить від загального стану економіки, – каже Михайло Павличенко. – Тому саме економічний розвиток країни буде сприяти тому, що люди не потребуватимуть субсидій. І навпаки – економічне падіння буде призводити до того, що дедалі більше людей відчуватимуть потребу в такій підтримці”.

Однак у цьому плані в нашій країні вимальовуються не дуже позитивні перспективи. “Більшість субсидіантів – пенсіонери, чия пенсія визначається виплатами працюючого населення, – зауважує Святослав Павлюк. –  А воно масово їде за кордон, відповідно не платить податки в Україні. І ситуація з наповненням Пенсійного фонду лише погіршується. Отже, в нас немає підстав очікувати зростання пенсій, якщо ми будемо втрачати працездатне населення, додає експерт. А це означає, що частка людей, які потребуватимуть субсидій, в Україні залишиться високою. До речі, зараз вона вочевидь зросла через коронавірус і карантин, тому що дуже багато людей втратили роботу, а в частини населення зменшились доходи.

“Потрібно, щоб у нас залишилися індивідуальні, адресні субсидії паралельно з їх монетизацією і впровадженням ринкових цін на енергоресурси”, – переконаний Михайло Павличенко. Саме ринкові ціни, на його переконання,  сприяють впровадженню заходів з економії споживання тепла, газу тощо. Держава надає значну підтримку впровадженню таких проєктів із термомодернізації. Зараз компенсація витрат складає до 70% від вартості реалізації проєктів. “Такий безпрецедентний рівень підтримки робить термомодернізацію самоокупною, а після повернення понесених витрат – вона дає чисту економію. Крім того, комплексна термомодернізація зупиняє руйнування стін будинку, поліпшує його технічний стан і збільшує вартість житла. Не кажучи вже про комфорт проживання. А в масштабах усієї держави це зменшує нашу енергетичну залежність”, – додає співрозмовник. Однак, звісно, для масштабної енергомодернізації потрібна значно більша фінансова підтримка, ніж та, що виділена з бюджету цьогоріч.

Паралельно з тим, як держава буде думати, якими чином зменшувати кількість субсидіантів (створювати умови, щоб люди могли достатньо заробляти гроші, щоб субсидію отримували ті, хто реально її потребує і є малозабезпеченими), потрібно показувати успішні приклади енергоефективності, переконана Тетяна Бойко. “Я думаю, що якщо правильно працювати із субсидіантами, то можна їх переконати, що завдяки енергоефективності вони можуть зменшити свої платіжки і поступово взагалі не потребувати цих субсидій”, – каже експертка. Однак для того, щоб запустити цей рух і зробити його незворотним, необхідна велика системна робота міст, діючих ОСББ, додає вона.

Приховані субсидії

Окрім субсидій для оплати житлово-комунальних послуг, існує інший вид державної допомоги для розрахунків населення – пільги. Вони надаються окремим категоріям громадян на індивідуальній основі як знижка оплати за фактично спожитий обсяг комунальних послуг, але не більше встановлених норм споживання (за наявності засобів обліку), або за обсяг послуг, визначений за нормами споживання (за відсутності засобів обліку). Пільги, переконані експерти, також треба монетизувати й переглянути список їх отримувачів у бік зменшення.

А ще в Україні - принаймні донедавна - діяла політика прихованого субсидування через низькі ціни на газ для населення, що в рази відрізнялися від ринкових. Дана політика, як зазначається в у дослідженні “Реформа субсидій і ринок газу в Україні”, проведеного Аналітичним центром “DіXі Group”, “цементувала проблеми – критичну залежність від імпортних енергоресурсів, високу енергоємність промислового виробництва, вкрай низьку енергоефективність житлового фонду”.

“Втім протягом останнього року, я не можу назвати ціну на газ у межах покладених спеціальних обов’язків (ПСО) пільговою, тому що були навіть місяці, коли ринкова ціна на цей ресурс була нижчою за ціну в межах ПСО”, – зауважує Тетяна Бойко. Власне тому експерти вважають теперішній час дуже сприятливим для того, щоб відмовитися від прихованих субсидій – відкрити конкурентний ринок газу для населення й перейти повністю на ринкові відносини. Однак для цього необхідно забезпечити споживачів індивідуальними газовими лічильниками. Газ, який сьогодні постачається споживачам без лічильників, може бути предметом спекулятивних операцій: купуватися ніби для потреб населення, а продаватися промисловим споживачам за вищою ціною. Постачання газу через схему подвійного субсидування призводить до того, що більш заможні споживачі використовують значно більше енергоресурсів. Спекуляції можливі також через те, що не всі абоненти забезпечені індивідуальними лічильниками газу. Водночас, відповідно до нормативних документів, пільги та субсидії, призначені споживачам, в котрих до 2021 року не будуть встановлені лічильники газу, скасують.

треба якомога швидше відмовлятися від популізму на ринку електроенергії й скасовувати перехресне субсидування, бо лише тоді ми побачимо дійсно справедливу ціну...

“Я – за ринкові відносини як у сфері газопостачання, так і електропостачання. А в перспективі, можливо, також теплопостачання. Вважаю, що саме ринкова модель як інструмент може дати найкращий ефект, у тому числі і для споживача, бо конкуренти будуть боротися за клієнта й пропонуватимуть йому найкраще співвідношення ціни та якості, – додає Тетяна Бойко. – Зараз, коли є так багато газу і в європейських трейдерів, і в українських, і в наших газосховищах, пропозиції для українців можуть бути дуже привабливі”. І власне  ринкові ціни змусять споживачів економити газ.

Щодо ринку електроенергії, додає експертка, то тут ситуація дещо складніша через перехресне субсидування, коли тарифи штучно стримуються на одному рівні, й хтось постійно дотує населення. На її думку, треба якомога швидше відмовлятися від популізму на ринку електроенергії й скасовувати перехресне субсидування, бо лише тоді ми побачимо дійсно справедливу ціну. “Очевидно, що вона буде вищою, ніж та, яка є сьогодні, – вважає Тетяна Бойко. – Однак ринок сам себе відрегулює – стимулює до того, щоб ті гравці, які неефективні, самі модернізувалися, придумували кращі сервіси, застосовували кращі технології – не з-під палиці, тобто не через державне регулювання, а в природний ринковий спосіб”. І перший, на думку експертки, необхідний крок – скасування пільгової ціни для тих, хто споживає до 90 кВт∙год на місяць, бо вона не покриває навіть вартості транспортування електроенергії. Водночас, на думку співрозмовниці, це суттєво не позначиться на платіжках споживачів, але призведе до економії електроенергії.

Опитані “Українською енергетикою” експерти переконані, що діюча система субсидій (коли розрахунки відбуваються за неринковими цінами й без чіткого індивідуального обліку витрачених ресурсів) призводить до неефективного споживання енергоресурсів. На їх переконання, держава повинна удосконалити дану систему таким чином, щоб вона заохочувала людей, які заощаджують, і переспрямувати кошти, що мали би вивільнитися, на програми з енергоефективності. Саме такі зміни, вважають наші співрозмовники, здатні покращити якість життя людей і розвиток економіки країни загалом.

Світлана Олійник, спеціально для “Української енергетики”



 


Banner index 250 2