Banner map ukr

Третя за 20 років: чого не вистачає українським енергостратегіям?

27 вересня 2021

Чому українські енергостратегії “сходять з дистанції” задовго до фінішу та які тренди формують ці документи, розбиралась “Українська енергетика”

Третя за 20 років: чого не вистачає українським енергостратегіям?

 

За роки української незалежності урядом було ініційовано та прийнято дві енергетичні стратегії. Перша стратегія, яку схвалили у 2006 році, мала відпрацювати до 2030-го. Проте, попри кілька спроб актуалізації під нові завдання, вона втратила чинність у 2017 році, коли була затверджена нова стратегія розвитку енергетики до 2035 року. Наразі у 2021 році уряд знову ініціював процес розробки наступної енергостратегії з горизонтом планування до 2050 року з урахуванням сучасних кліматичних викликів.

Енергетика в сучасній Україні - галузь, стан якої змінюється досить швидко, часом хаотично. Это может быть простое средство для законодательного управления, переоценки профильного ведомства, процесами обработки и выдачи материалов, а также материалов для проверки на местах. Якщо за радянської управлінської моделі міністри керували галуззю десятиріччями, то за 30 лет незалежності, крокуючи до ринку, міністерство енергетики шість разів змінювало назву. Відомством керували більш як 20 міністрів, перебуваючи на посаді один-два, і дуже рідко три роки.

 

Критичний стан в енергетиці спровокував появу першої  енергостратегії

Першій енергостратегії незалежної України передувала Національна  енергетична програма до 2010 року, прийнята в 1996 році. На зламі 2000-х уряд прийшов до висновку, що цей документ не відповідає тогочасним вимогам до галузі, бо в ньому не представлено дієвих механізмів реалізації, зокрема реального фінансового забезпечення. 

У 2000 уряд намагається оновити документ та приймає постанову “Про заходи щодо подальшої реалізації Національної енергетичної програми України до 2010 року”. В цьому документі дається завдання профільним  міністерствам розробити заходи з підвищення видобутку викопних ресурсів, тобто вугілля, торфу, нафти й газу.

Національна  академія наук України (НАНУ) досліджувала економічну доцільність використання бурого вугілля, горючих та менілітових сланців. 

Також у НАНУ вивчити можливість створення елементів ядерного паливного циклу та доцільності продовження  термінів  експлуатації наявних реакторів та вибору нових типів реакторів.

Втім, у постанові, яку парламентарії прийняли у травні 2001 року під час парламентських слухань, стан паливно-енергетичної сфери України депутати характеризували як близький до критичного. Вони відзначали скорочення інвестицій та капіталовкладень, недостатній  приріст ресурсної бази в нафтогазовій галузі, зниження обсягів видобутку власних нафти і природного газу, неплатежі за використані енергоресурси тощо. 

Серед небезпек сектору енергетики у постанові відмічалось, що власні енергоносії можуть задовольнити лише 50% від потреб країни. У ВРУ наголошували на таких проблемах, як висока енергоємність ВВП та  нераціональна структура паливно-енергетичного балансу, орієнтована на переважне використання природного газу, відсутність нових вугільних технологій, альтернативних і відновлюваних джерел енергії.

Отже, розв'язувати поставлені задачі мав новий документ - "Енергетична стратегія України на період до 2030 року".  

 

Енергостратегію - 2030 розробляли під державне управління 

До розробки стратегії в України залучили колектив НАН України. Експерти та науковці мали деталізувати енергетичну політику в нових  економічних  умовах,  як  органічну   складову  економіки та забезпечити  досягнення  необхідного  рівня енергетичної безпеки.  

“Енергетична стратегія України на період до 2030 року” була презентована для обговорення у 2001 році. Документ пройшов етап експертного обговорення, доопрацювання та парламентських слухань. Таке залучення позитивно сприйняли у профільному середовищі на той момент.

Прокоментувати дієвість цього документу “Українська енергетика” попросила доктора наук з державного управління, енергетичного експерта Геннадія Рябцева.

Експерт вказав на кілька проблемних аспектів Енергостратегії-2030. Втім основна проблема, на його думку, полягала в тому, що документ запізнився в часі. 

Стратегію,  розроблену в 2001 році, прийняли тільки в 2006-му, а за цей період відбулися дуже серйозні зміни на енергетичних ринках.

По-перше, пройшла приватизація основних інфраструктурних об'єктів. В країні змінилася ситуація та середовище, вже не було тих державних підприємств, якими можна було б управляти.

Основна проблема Енергостратегії - 2030 - намагання держави управляти енергетичними об’єктами, що було неможливо тому, що більшість підприємств енергетики на момент прийняття документу були вже приватизовані.

Друга проблема стратегії, на думку експерта, полягала в тому, що вона готувалася без урахування того, чи має держава ресурси для її реалізації: фінансові, організаційні, інформаційні, людські тощо. За його оцінкою, ресурсів було досить на початку 2000-х, коли економіка країни розвивалася з темпами 12% на рік, а в 2006 році ситуація була іншою. 

Як позитивний момент енергоексперти відмічають увагу, яку розробники документу приділяли зниженню енергоємності ВВП України. Так, наприклад,  в редакції 2006 року в Стратегії-2030 зазначалось, що  для збереження існуючих темпів зниження енергоємності ВВП (на той час 4-6% щороку) необхідно задіяти технологічний фактор потенціалу енергозбереження.

При цьому  Геннадій Рябцев  наголошує, що Енергостратегія - 2030 не мала чітко визначеного  “дерева цілей” - загального бачення того, якою має бути енергетика в 2030-му році, зі стратегічними цілями, конкретними завданнями та визначеними  ресурсами для їх реалізації. Фахівець вважає, що в  2006 році не варто було схвалювати стратегію, яка була більше схожа на набір побажань, а треба було повністю змінювати підходи до розробки документа. 

Найсерйозніша спроба редагування цієї стратегії була зроблена в 2011-му році, коли за дорученням Кабміну було розпочато процес розробки оновленої Енергетичної стратегії за рахунок Фонду “Ефективне управління”, який отримав фінансування від ДТЕК. До процесу обговорення оновленої стратегії долучались експертні кола і громадські організації.

В основу оновленої Енергетичної стратегії було закладено три сценарії зростання економіки, а з нею і споживання паливно-енергетичних ресурсів. Експерти відзначають, що нова редакція була кращою за попередню в плані визначення стратегії.

Проте члени Громадської ради у травні 2013 року звертались до влади з критикою документу та вимагали доопрацювати стратегію в плані перспектив розвитку сектору відновлюваної енергетики. У зверненні до президента йшлося, що у представленому проекті підтримується розвиток традиційних енергогенеруючих об’єктів та не враховано міжнародні зобов’язання щодо скорочення викидів парникових газів. Тим не менш, документ про схвалення  Енергетичної стратегії України на період до 2030 року затвердили розпорядженням КМУ. 

Втім анексія Криму, військові дії внаслідок збройної агресії РФ на сході України, безпекові виклики, зміна економічних партнерів та ринків енергоносіїв сформували нові завдання для української енергетики. 

 

Затоплена шахта “Юнком” на непідконтрольній уряду території України, Донецька область. Джерело - gordonua.com

 

Енергостратегія - 2035 розроблялась двома незалежними групами

Над документом працювали Український центр економічних та політичних досліджень ім. О. Разумкова та  Національний інститут стратегічних досліджень (НІДС). Керівником  робочої групи, яка працювала над “Енергетичною стратегією України до 2035 року”, було обрано Володимира Омельченка, директора енергетичних програм Центру Разумкова. 

Розробники Енергостратегії-2035 пояснили, що команди працювали за усталеною міжнародною практикою, коли стратегічні документи готують не всередині національних урядів, а обирають на тендері мозкові центри та організації, які можуть займатися цією справою професійно. 

“Стратегічні документи пишуться компетентними фахівцями за технічним завданням, яке сформульовано тими, хто формує політики. Як правило, це аутсорсинг, тому що експерти розуміються в енергетиці більше, ніж чиновники. Це вимагає великих затрат часу, сил і засобів, які не може дозволити собі жодна державна організація”, - уточнив Геннадій Рябцев, який також брав участь у підготовці кількох розділів Енергостратегії - 2035.

Основні фокуси чинної “Енергетичної стратегії України до 2035 року” розробники означили у презентації. Це безпека, енергоефективність, конкурентоспроможність.

В стратегії було обрано сім основних цілей, які заплановано досягти до 3035 року -  побудувати свідоме та енергоефективне суспільство, досягти енергетичної незалежності ПЕК, інтегрувати  газові та електроенергетичні мережі в енергетичний простір ЄС, забезпечити стабільний розвиток ринків, інвестиційну привабливість, сучасну систему управління та енергетичну безпеку.

Відповідно до стратегії, виробництво електроенергії в Україні до 2020 року мало залишатися на рівні близько 164 млрд кВт·год, в 2025 розробники очікують зростання виробництва до 178 млрд кВт·год, в 2030 - 185 млрд кВт·год і в 2035 - 195 млрд кВт·год.

При цьому, за таких прогнозів зростання виробництва електроенергії, Енергостратегія-2035 передбачає зниження енергоємності ВВП в 2 рази до 2035 року.

За розрахунками фахівців, частки АЕС і ТЕС у виробництві електроенергії у 2020 році мали бути біля 52% і 37% відповідно, та мають скоротитися до 48% і 32% у 2035 році, частку ВДЕ планувалось збільшити до 11% в 2020 та 25% у 2035 році.

Пріоритетом енергостратегії було визначено інтеграцію української енергосистеми з європейською ENTSO-E до 2025 року. Передбачалося збереження транзиту природного газу з РФ, втім існував варіант скорочення транзиту майже вдвічі. Крім того, було заявлено про мету досягти нульової залежності від імпорту газу з Росії. 

Енергостратегія - 2035 спрямована на поступову відмову від вугільної генерації зі збереженням великої частки атомної генерації та збільшенням частки відновлюваних джерел.

 

Діючі енергоблоки Хмельницької АЕС. Джерело - xaec.org.ua

В остаточній версії Енергостратегії - 2035 було передбачено, що координацію і контроль за її реалізацією здійснюють уряд і Рада національної безпеки і оборони України. Моніторинг результатів та координація реалізації покладаються на Міненерговугілля, яке вноситиме КМУ пропозиції щодо уточнення цільових значень та механізмів її реалізації.

Наразі зі звітами Міненерговугілля про стан реалізації Енергостратегії - 2035 за 2018 та 2019 роки можна ознайомитись на сайті відомства. До моніторингу виконання ЕСУ-2035 також долучилися міжнародні та українські аналітичні центри. 

Фахівці Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) підготували звіт “Моніторинг ОЕСР енергетичної стратегії України на період до 2035 року”, у якому надано оцінку реалізації цілей документа та вказано на напрямки удосконалення - як системи моніторингу, так і структурних недоліків, оцінки ризиків, ієрархії цілей і завдань тощо.  До розробки моніторингу виконання стратегії були залучені аналітики DiXi Grouр.  

“Українська енергетика” також уточнила в експертів, як саме взаємодіяли між собою дві групи, що працювали над  стратегією. 

Геннадій Рябцев відзначив, що розроблялися кілька варіантів стратегій, відповідно у розробників були різні підходи. Це, на його думку, пішло на шкоду кінцевій редакції документа.

“Підхід Інституту стратегічних досліджень був орієнтований на дії органів влади, і завдання ставились безпосередньо перед ними, а в Центрі Разумкова прогнозували певні кількісні та фінансові показники по окремих галузях,  - прокоментував Геннадій Рябцев. - При цьому не було враховано взаємний вплив галузей енергетики, а також те, що стан цих галузей залежатиме від загального стану економіки у певні періоди”.

Володимир Омельченко також прояснив “Українській енергетиці” деякі аспекти роботи над документом. Він відмітив, що Центр Разумкова та НІСД  деякий час працювали паралельно, але на певному етапі Інститут виключився з процесу і фіналізували стратегію вже фахівці Центру Разумкова. 

Крім того, Володимир Омельченко зазначив, що спеціалісти Центру Разумкова використовували функціонально-цільовий метод, в якому стратегія ґрунтується на цілях та функціях, а не на галузях.

При цьому обидва експерти погоджуються у тому, що чинна стратегія є цілком дієздатним документом, та вважають ідею уряду розробити нову стратегію незрозумілою.

Чинна Стратегія 2035 -  це абсолютно робочий документ. Є і питання декарбонізації, і енергетичного переходу, збільшення частки ВДЕ, диверсифікація постачання енергоресурсів. Єдине, що треба доробити - посилити питання національно визначеного внеску, підняти водневу тематику”, - зазначає Володимир Омельченко

Експерт впевнений, що наразі розвиток енергосектору гальмує не те, що в стратегії чогось не вистачає, а саме невиконання поставлених задач. 

“Все зависає на рівні державного менеджменту, на рівні імплементації цього документу. Легше писати щось нове, ніж виконувати нормальні програми, які вже існують. Причому, якщо писатимуть не вони, а  іноземні експерти і за іноземні кошти,  - коментує Володимир Омельченко. - Якби ті цілі та завдання, що поставлені в Енергостратегії-2035, виконувались, наша енергетика була б на абсолютно іншому, європейському рівні”.

 

Енергостратегія - 2050 має врахувати кліматичні виклики

Наміри змінити прийняту у 2017 році Енергостратегію-2035 з’явились вже за 2,5 роки, після об’єднання екологічного та енергетичного відомств.  

У лютому 2020 року новий керівник Міністерства енергетики та захисту довкілля Олексій Оржель запропонував переглянути документ.  Міністр заявив, що ухвалена попереднім урядом Енергостратегія - 2035 не відповідає реаліям, а наступна стратегія має змінюватись щорічно, бути динамічною та реагувати на зміни.  Він також запропонував закласти в документ, наряду з енергетичними, рішення екологічних завдань.  

 

Смог від промислових викидів у м. Маріуполь, Донецька область

Через рік, після розподілу міністерства на Міненерго та Міндовкілля, т.в.о. міністра енергетики Юрій Вітренко повідомив, що його міністерство продовжить роботу із перегляду Енергетичної стратегії України з урахуванням викликів, що ставить Європейський зелений курс (ЄЗК).

Він уточнив, що особливу увагу в оновленій  стратегії приділятимуть розвитку зеленої енергетики,  технологіям зберігання енергії, розвитку та збільшенню маневровості атомної генерації, впровадженню сучасних технологій в енергетиці, відзначив важливу роль енергоефективності та перспективи виробництва водню. Вітренко також розказав, що паралельно Міненерго працює над інтегрованим планом боротьби зі зміною клімату та розвитку енергетики до 2030 року.

Наміри уряду з розробки нової енергостратегії підтвердив у липні 2021 році наступний очільник Міненерго Герман Галущенко.  

Уряд доручив Міненерго залучити до спільної роботи дотичні міністерства -  Мінреінтеграції, Мінекономіки, Мінфіну, Міндовкілля, Мінстратегпрому, Мінрегіону, Мінсоцполітики, Мінінфраструктури. Ці відомства разом з НКРЕКП, Держстатом та Держенергоефективності мають утворити робочу групу на рівні заступників керівників органів влади з підготовки оновленої Енергетичної стратегії України.

Міненерго своєю чергою запросило долучитися до процесу уряд Великої Британії. Британські партнери за допомогою Фонду ефективного урядування визначили підрядника - компанію KPMG в Україні, яка впродовж 9 місяців працюватиме над стратегією розвитку українського енергосектору. 

Питання щодо цілей та основних задачі, які  Міненерго ставить перед розробниками проєкту оновленої Енергетичної стратегії України, прокоментував для “Української енергетики” заступник міністра Максим Немчинов.

В Міненерго також окреслили ключові завдання і цілі розвитку енергосектору, які обов’язково мають бути в стратегічному документі.

Серед них в межах підготовки синхронізації з європейською енергосистемою ENTSO-E необхідно визначити потенційні обсяги експорту електроенергії, розвиток внутрішнього ринку, врахувати потребу у модернізації теплової генерації у поєднанні зі скороченням вугільної промисловості, а також прогноз зростання «зеленої» енергетики з урахуванням можливостей енергосистеми.

Крім того, Стратегія має включати плани розвитку водневої енергетики відповідно до проголошеного статусу України, як ключового партнера ЄС у цьому напряму.

“У рамках процесу підготовки оновленої Енергетичної стратегії України, планується проведення публічних обговорень. Наразі ведеться попередня робота зі збору інформації та розробки моделі прогнозування енергетичного балансу. Деталі щодо публічних обговорень буде розміщено на офіційному веб-сайті Міненерго”, - додав Максим Немчинов.

Ботієвська ВЕС (200 МВт), Запорізька область. Джерело – renewables.dtek.com

Аргументами щодо необхідності перегляду стратегії поділився Андрій Тимошенко, директор, керівник практики стратегії та операційних покращень KPMG в Україні.

“З 2017 року, коли Енергетична стратегія до 2035 була вперше затверджена, багато чого змінилося – за цей час в світі оновлені температурні рекорди, ситуація в енергетиці значним чином змінилась, водночас багато викликів потребують переосмислення стратегічного бачення для вирішення поточних завдань”, - зауважив він. 

На думку фахівців, стратегія має враховувати курс на декарбонізацію, основні тенденції попиту та пропозицій на ринку, інвестиції в сектор, а також потреби вразливих верств населення.

Зацікавленість у співпраці над стратегією проявляють дотичні до формування енергетичної політики відомства. Так, Ірина Ставчук, заступниця міністра захисту довкілля та природних ресурсів, у коментарі для “Української енергетики” зазначила, що енергетика впливає на зміни клімату, як основне джерело викидів парникових газів.

“Міндовкілля має бути стейкхолдером процесу оновлення енергостратегії, - наголошує Ірина Ставчук.- Ми отримали лист від Міненерго про створення першої робочої групи. Засідань поки не було, проте я сподіваюсь, що в рамках роботи цих робочих груп всі питання будуть спільно обговорюватись”.

В Міненерго запевнили, що для оперативного узгодження міжгалузевих питань відомство формує робочу групу всіх зацікавлених центральних органів влади на рівні заступників міністрів.

“Українська енергетика” підсумувала думки експертів щодо тенденцій невиконання попередніх українських енергостратегій та заміни їх новими. 

Опитані фахівці відмічають ряд об'єктивних причин. Це, наприклад, зміна підпорядкованості після приватизації енергетичних об’єктів, економічна та збройна агресія з боку колишнього енергетичного партнера, адаптація галузі до міжнародних зобов’язань, які бере Україна під час впровадження енергореформи, та урахування викликів і можливостей ЄЗК. 

Також серед причин називають недостатню залученість всіх стейкхолдерів ще на етапі формування стратегії, недосконале законодавство, а також небажання чи неспроможність чиновників виконувати прийняті довгострокові плани.

При цьому експерти сходяться у тому, що для дієздатності стратегії важлива постійна координація роботи відомств під час її розробки і виконання, громадський контроль щодо реалізації стратегії та актуалізація задач впродовж всього терміну дії документу.

Лариса Білозерова, спеціально для «Української энергетики» 


Автор: Лариса Білозерова
 index 280%d1%85360 web