Депутати хочуть перевірити анбандлінг на конституційність: чому це загрожує реформі ринку газу?
Експерти DiXi Group Роман Ніцович та Андрій Урста проаналізували депутатське подання від сорока семи народних обранців щодо перевірки на конституційність процесу анбандлінгу
Сорок сім народних депутатів передали до Конституційного суду подання, відповідно до якого просять КС перевірити на відповідність конституції окремих законодавчих актів, що були ухвалені в процесі анбандлінгу НАК "Нафтогаз України".
Про отримання зазначеного подання 28 травня повідомила пресслужба Конституційного Суду України.
Зокрема, на думку авторів подання, конституції суперечать деякі положення Господарського кодексу України, законів "Про Кабінет Міністрів", "Про трубопровідний транспорт", "Про управління об'єктами державної власноті".
"Всі зазначені положення були введені Законом № 264-IX, який оформив анбандлінг – корпоративне, юридичне, фінансове відокремлення оператора газотранспортної системи України від групи "Нафтогаз". Завершення цього процесу, нагадаємо, відбулося зранку 1 січня 2020 року, коли ОГТСУ почав роботу як дочірня компанія АТ "Магістральні газопроводи України", підпорядкованого Міністерству фінансів. Таке відокремлення необхідне для уникнення конфлікту інтересів, який може виникнути у вертикально інтегрованому підприємстві, яке одночасно займається транспортуванням та видобутком (постачанням) природного газу. Саме таким підприємством і був "Нафтогаз" до анбандлінгу. Також, зазначені зміни водились на виконання міжнародно-правових зобов’язань України з імплементації актів ЄС у сфері енергетики, зокрема Угоди про асоціацію та Договору про заснування Енергетичного Співтовариства. Без цього новостворений оператор ГТС не був би сертифікований, а отже не мав би змоги повноцінно інтегруватись в європейський газовий ринок", - прокоментував аналітичний центр DiXi Group.
Попри це, депутати зазначають, що законодавче регулювання здійснення Кабінетом Міністрів України управління об'єктами державної власності може полягати виключно у визначенні механізмів такого управління, проте за жодних обставин не може позбавляти вищий орган у системі органів виконавчої влади конституційних повноважень щодо забезпечення реалізації прав держави як власника.
Разом з тим, як зазначають автори, після здійснення анбандлінгу Уряд відсторонено від процесу планування діяльності Оператора ГТС, здійснення контролю за формуванням і використанням коштів ГТС, безпосереднього управління об'єктами держвласності, що використовуються у процесі транспортування та зберігання природного газу і т.д.
Саме тому, заявляють депутати, наслідки анбандлінгу суперечать законодавству України.
Автори також додають, що до участі у цьому конституційному провадженні мають бути залучені народні депутати Юлія Тимошенко та Сергій Власенко.
Експерти DiXi Group Роман Ніцович та Андрій Урста проаналізували депутатське подання та надали свої висновки у коментарі
Суть подання
Суб’єктами подання стали 47 депутатів фракцій ВО "Батьківщина" та "Опозиційна платформа - за життя", серед яких одіозні політики Юлія Тимошенко, Віктор Медведчук та інші. Вони вимагають визнати неконституційними норми, які надають "ОГТСУ" фінансову (ч. 3 статті 89 ГК) та операційну (ч. 5 статті 136 ГК) незалежність, а також дозволяють самостійно визначати власну організаційну структуру (стаття 14 Закону "Про трубопровідний транспорт").
Також пропонується переглянути зміни, внесені до Закону "Про Кабінет Міністрів", які передбачають незалежність Міністерства фінансів як суб’єкта управління об’єктами державної власності (в даному випадку – газотранспортною системою, яка передається на правах господарського відання ОГТСУ та як суб’єкту управління корпоративними правами ОГТСУ). Така незалежність виключає можливість скасування Кабінетом Міністрів актів Мінфіну щодо ОГТСУ (ч. 6 статті 21 Закону Про КМУ), а також забороняє здійснення контролю та координації ОГТСУ з боку КМУ, прем’єр-міністра та міністра енергетики (ч. 4 статті 44 ЗУ "Про КМУ").
Оскаржувані положення відповідають логіці та цілям анбандлінгу, причому незалежно від обраної моделі. Оскільки як "Нафтогаз", так і ОГТСУ перебувають у державній власності, то лише їх корпоративного відокремлення недостатньо. Необхідним також є відокремлення в аспекті управління. Оскільки 100% акцій "Нафтогазу" належить Кабміну, то для уникнення конфлікту інтересів між функціями видобутку (постачання) і транспортування Мінфін як суб’єкт управління корпоративними правами ОГТСУ має бути незалежним від Кабміну. Про необхідність таких змін Енергетичне Співтовариство попереджало ще в 2016 році та залишалося непохитним у багаторічному процесі анбандлінгу, що завершився 1 січня 2020 року.
Саме положення про незалежність Мінфіну та ОГТСУ від рішень Кабміну стали об’єктом основної критики з боку авторів подання. На їх думку, ці норми порушують права КМУ як суб’єкта управління державною власністю та суперечать його повноваженням зі спрямування та координації діяльності інших міністерств (в даному випадку – Мінфіну). До слова, Головне юридичне управління Апарату Верховної Ради у своїх зауваженнях до тоді ще законопроекту №2239-1 вказувало, що цей акт не враховує вимоги пункту 9 статті 116 Конституції, за яким до повноважень Кабінету Міністрів належить спрямування і координація міністерств, інших органів виконавчої влади.
Разом з тим, і автори подання, і юристи ВРУ не помітили інших положень Конституції – зокрема тих, що визначають незворотність європейського і євроатлантичного курсу України та наділяють органи влади (Президента, уряд, парламент) повноваженнями з реалізації стратегічного курсу на набуття повноправного членства в ЄС та НАТО. Без належного впровадження директив та регламентів ЄС у газовому секторі цю вимогу Основного Закону буде неможливо виконати.
Не кажучи вже про те, що зобов’язання України впровадити Директиву 2009/73/ЄС та відповідні регламенти зафіксовані в Угоді про асоціацію та Договорі про заснування Енергетичного Співтовариства, ратифікованих Верховною Радою відповідно до вимог Конституції України та Закону "Про міжнародні договори України". Востаннє ці зобов’язання були підтверджені 6 червня 2019 року при ратифікації змін і доповнень до Додатка XXVII до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.
Загалом ситуація чимось нагадує перегляд закону про НКРЕКП. Комбінація у кілька ходів включала рішення КСУ про неконституційність окремих положень, його ж негативний висновок щодо змін до Конституції (щодо закріплення повноважень Президента утворювати незалежні регуляторні органи), а також власне швидке прийняття парламентом змін до закону. Результат –незалежність регулятора поставлена під сумнів, оскільки НКРЕКП стала центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що, по суті, означає підпорядкування Кабміну.
Проблема настільки серйозна, що навіть у меморандумі з МВФ влада зафіксувала зобов’язання до кінця березня 2021 року привести повноваження та відповідальність НКЕРКП у відповідність до Третього енергопакету ЄС. Якщо КСУ погодиться з аргументами суб’єктів подання, а влада ігноруватиме свої ж зобов’язання, то реформам у енергетиці може загрожувати подальший відкат.
Що ми можемо втратити?
Безперечно, принцип верховенства права є основоположним для правової держави, проте він має бути врівноважений міркуваннями національних інтересів України та її міжнародно-правових зобов’язань. Існування ж незалежного оператора ГТС повністю відповідає таким інтересам та зовнішньополітичному курсу України.
Успішна сертифікація оператора ГТС (яка власне і засвідчує відповідність анбандлінгу вимогам Директиви 2009/73/ЄС) відкрила перед ним низку нових можливостей. По-перше, з початку 2020 року ОГТСУ надає послугу short-haul або "потужності з обмеженнями". Ця послуга дозволяє трейдерам здійснювати транзит газу на короткі відстані через українську ГТС (до прикладу, з Польщі в Угорщину). Це набагато вигідніше за альтернативні шляхи транспортування, крім того наша ГТС може запропонувати набагато більші потужності. З часу введення, попит на послугу зростає від місяця до місяця: за даними ОГТСУ, з початку року за short-haul було протранспортовано понад 800 млн кубометрів газу, 15 із 17 замовників послуги були іноземними трейдерами. Не слід також забувати і про віртуальний реверс (англ. backhaul) з Польщею та Словаччиною.
Ще один успіх Оператора – створення віртуальних точок з’єднання (англ. VIP) між ГТС України та сусідніх країн (Угорщини, Польщі). Об’єднання кількох фізичних точок в одну віртуальну передбачене Мережевим кодексом щодо механізмів розподілу потужності в газотранспортних системах (NC CAM). Воно полегшує користування суміжними мережами для замовників. До слова, Україна перша з держав-членів Енергетичного Співтовариства, які не входять до ЄС, яка досягла такого рівня інтеграції та перейшла на єдині бізнес-правила із суміжними операторами. Інший успіх – приєднання ОГТСУ до регіональної платформи GSA Platform та оголошення першого аукціону з розподілу потужностей.
Таким чином, будь-яка ревізія анбандлінгу всупереч законодавству України та ЄС може нести загрози енергетичній безпеці України, яка ризикує втратити довіру європейських партнерів та прибутки від нових послуг та механізмів співпраці. Вся реформа газового ринку України, яка триває вже 5-ий рік поспіль і яка наблизилась до етапу завершення, може бути "похована" одним рішенням. І тоді знову доведеться боротися з практиками політичного втручання у роботу оператора ГТС, ручного регулювання і викривлень на оптовому ринку.
Незалежні оператори, як і незалежний регулятор, потрібні для ефективних і конкурентних енергоринків. Цю аксіому прийняли на рівні вимог та правил і в ЄС, і в Україні. Проте, щоб зберегти довіру європейських партнерів та виконати міжнародні зобов’язання, реформи треба не лише провести, але й захистити. У тому числі від політичних ігор.
