Українські надра: реформи, які слід продовжувати
Нарощування власного видобутку нафти і газу – не лише вклад у енергобезпеку, а й можливість для розвитку економіки, власного ринку енергоресурсів. Цей факт стає дедалі очевидним, однак лише в останні роки здійснено суттєві кроки для реалізації цього стратегічного курсу.
Для прикладу, у березні в рамках перших електронних торгів було реалізовано перші спеціальні дозволи на нафтогазоносні ділянки. Результат надихаючий – за даними Держгеонадр, стартова ціна 3 ділянок зросла утричі (із 45 до 141 млн. грн). Другий раунд планується на 2 травня, третій – на 18 червня. Загалом в 2019 році через аукціони на «Прозоро.Продажі» планують реалізувати 30 нафтогазових ділянок із прогнозованими ресурсами 130 млрд кубометрів газу.
Інший крок - проведення відкритих конкурсів з укладення угод про розподіл продукції (УРП) на 12 ділянках. 28 лютого уряд оголосив про початок конкурсів для 9 ділянок. Тоді як на е-аукціонах єдиним критерієм вибору переможця є ціна, на конкурсах УРП заявки українських або іноземних інвесторів будуть оцінені за 8 критеріями.
Попри ці оптимістичні новини, електронні аукціони та конкурси на укладення УРП вирішують лише одну проблему – непрозорий розподіл нових нафтогазових ділянок, який не дозволяв залучати на ринок нових гравців. Самих викликів, як показує, серед іншого, аналіз BRDO, десятки.
Донині регуляторні зміни у видобувній галузі були переважно спрямовані на вирішення точкових проблем, а не комплексного оновлення законодавства. Приміром, Кодекс про надра 1994 року та Закон «Про нафту і газ» 2001 року, попри серію змін та доповнень, аж ніяк не відображають потреб у сучасному регулюванні сфери видобутку – попри низку рішень на дерегуляцію та спрощення дозвільних процедур.
Такий підхід дозволив дещо збільшити видобуток газу, який зростає повільними темпами – за різними оцінками, в 2018 році вони склали від +0,5% (дані Міненерговугілля) до +2,5% (дані Асоціації газовидобувних компаній). Втім, для виконання цілей Концепції розвитку газовидобувної галузі України – якщо не 27,6 млрд кубометрів на 2020 рік, то хоча би цілі 2018 року в 22,5 млрд кубометрів – необхідні системні зміни.
Експериментальний проект із запровадження електронних аукціонів слід переводити на постійну основу, а в цілому прозорі процедури доступу до надр треба фіксувати через нову версію Кодексу про надра, оновлення закону «Про нафту і газ», інституційну реформу Держгеонадр.
Дані задачі викладені в плані заходів щодо реалізації Концепції розвитку газовидобувної галузі, оновленому Кабміном у жовтні 2018 року. Реалізувати ці та інші задачі, які стоять перед сферою нафтогазовидобутку, можливо лише через відкритий та фаховий діалог – як у рамках процесу Ініціативи прозорості видобувних галузей, так і інших публічних майданчиків.
В якості внеску в таку дискусію аналітичний центр DiXi Group вивчив досвід Румунії, яка має досить просту процедуру видачі ліцензій на видобувну діяльність, та Мексики, що займає високі позиції в Індексі управління ресурсами (RGI) й активно залучала іноземних інвесторів.
З точки зору законодавства, в Румунії існує окремий Закон про вуглеводні, що регулює видобуток та інші пов’язані операції з нафтою та газом, а також Гірничий закон, що регулює видобуток решти корисних копалин. У Мексиці схожий підхід з окремим законодавством для нафтогазових операцій. Ба більше, технічну складову видобутку і розвідки там регулює один закон, а фінансову частину, тобто сплату податків та інших платежів, – інший.
Відмінними, у порівнянні з Україною, є й підходи до розподілу повноважень між органами влади у сфері видобутку. Як в Румунії, так і в Мексиці функції з управління геологічною інформацією (збору, досліджень, збереження та продажу) та з видачі дозволів/ліцензій займаються різні органи влади. В Україні цими повноваженнями наділено один орган – Держгеонадра, – що створює потенційний конфлікт інтересів.
Слід відмітити й кілька інших практик, що можуть бути застосовні до українського контексту. У Румунії існують окремі процедури та критерії оцінки для нафтогазових і гірничих видобувних проектів. Зокрема, для оцінки пропозицій щодо здійснення діяльності з розвідки та видобутку вуглеводнів є уніфікований перелік індикаторів (6 та 7 індикаторів, відповідно), за якими оцінюються всі подані пропозиції. Якщо найвищу підсумкову оцінку отримали дві і більше компаній, то перевагу надають тій, у якої вища оцінка за програмою робіт.
У Мексиці є спеціальні умови, за якими історичні ліцензійні ділянки PEMEX – колишнього державного монополіста – можна переоформити. Це або “міграція” - зміна програми робіт та фіскальних умов для конкретного проекту розробки родовища, або угода типу farm-out з партнером, обраним на відкритому конкурсі. Діяльність за farm-out угодами передбачає, що частина прав на користування надрами надається в обмін на послуги іншої компанії. Як правило, ці послуги включають буріння та облаштування свердловин.
Безумовно, Україні варто переймати лише кращі практики, а при втіленні рекомендацій брати до уваги специфіку правової системи та регулювання. Проте точно можна сказати одне: попереду ще чимало роботи із вдосконалення процедур та залучення інвестицій у розробку нафтогазових ділянок.
